조세소송을 위해서 행정심판을 반드시 거쳐야 하는가

행정기관의 처분이 위법하다고 생각하는 사람이나 법인은 행정심판이나 행정소송 중 하나를 선택하여 다툴 수 있습니다. 그런데 과세처분에서는 어떨까요?

1. 과세처분에 대한 불복 시 반드시 행정심판을 거친 후에야 행정소송을 제기할 수 있다.

결론적으로 말씀드리면 과세처분(국세기본법 및 세법상 처분)은 반드시 행정심판을 거친 후에야 행정소송을 제기할 수 있습니다. 이를 법률용어로 필요적 전치주의라고 합니다.

조금 머리 아픈 이야기를 해보겠습니다. 설명 드릴 내용을 몰라도 필요적 전치주의를 이해하는 데 전혀 문제가 없습니다. 단지 필요적 전치주의가 법률에 어떻게 구현되어 있는지 보여 드리려는 것입니다.

2. 국세기본법은 행정소송법의 예외를 규정하고 있다

우리 행정소송법은 제18조에서 행정심판과 관계에 관하여 규정하고 있습니다. 제18조 제1항은 다음과 같이 규정합니다.

① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.

제18조 제1항 1문은 행정심판을 거치든 거치지 않고 바로 행정소송을 제기하든 상관없다라는 의미입니다. 행정심판을 제기할 수도 있고, 제기하지 않을 수도 있다고 하여 이를 임의적 전치주의라고 부릅니다.

반면, 제1항 2문은 단서 조항으로 행정심판을 반드시 거쳐야 한다고 다른 법률에서 규정하는 경우에는 임의적 전치주의가 아닌 필요적 전치주의가 적용된다고 규정하고 있습니다.

한편, 국세기본법 제55조 제2항은 다음과 같이 규정합니다.

② 제55조에 규정된 위법한 처분에 대한 행정소송은 「행정소송법」 제18조제1항 본문, 제2항 및 제3항에도 불구하고 이 법에 따른 심사청구 또는 심판청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다. 다만, 심사청구 또는 심판청구에 대한 제65조제1항제3호 단서(제81조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 재조사 결정에 따른 처분청의 처분에 대한 행정소송은 그러하지 아니하다.

제2항은 행정소송법 제18조에 불구하고 심사청구나 심판청구를 반드시 거져야 한다고 규정합니다. 즉, 위 조항은 행정소송법 제18조 제1항 2문에서 지칭하는 "다른 법률에서 규정하는 경우"가 됩니다. 그러므로 국세기본법 또는 세법에 따른 처분의 불복 제기 시에는 반드시 행정심판을 거쳐야 합니다. 이는 지방세기본법, 관세법에서도 마찬가지 입니다.

 

3. 필요적 전치주의를 택한 이유

종합하면 국세, 지방세, 관세 처분은 행정소송을 제기하려면 반드시 행정심판을 제기하여야 합니다. 그렇다면 굳이 조세 분야는 예외적으로 필요적 전치주의를 택하였을까요?

첫째, 그 이유는 행정심판의 의의에 있을 것입니다. 행정심판은 그 비용이 무료이고, 절차가 간편하며, 신속하며, 위법한 처분은 물론 부당한 처분까지 심리대상으로 하여 권리구제 가능성 높습니다. 국민은 납세의무를 지므로 과세처분 건수는 그 어떤 행정처분 보다 많습니다. 이 많은 수의 과세처분을 임의적 전치주의로 운영하였다면 행정소송 건수가 폭증하여 법원 업무 마비를 불러옴은 물론 납세자 권리 구제 역시 소흘해질 수 밖에 없을 것입니다. 따라서 행정소송의 전심절차를 필수적으로 거치도록 규정하게 된 것입니다.

둘재, 과거 행정소송을 2심제로 운영하던 당시의 제도가 필요적 전치주의로 남았다는 해석도 가능합니다. 과거 30여년 전까지 행정소송은 고등법원 - 대법원 2심제로 운영되었고, 1심은 당시 국세심판원 심판청구가 대체하였습니다. 그때는 행정심판격인 국세청 심사청구를 임의적으로 택할 수 있었습니다. 그런데 행정법원이 도입되어 법원이 1심 행정사건을 처리할 수 있게 됨으로써 2심제는 폐지되었습니다. 그럼에도 불구하고 국세심판원 심판청구는 여전히 필수적으로 거쳐야 하는 전심절차로 남아있는 것입니다. 게다가 국세청 심사청구 절차까지도 그 전심절차에 속하게 되어 오늘에 이르렀습니다.

4. 조세행정심판을 거치지 않으면 행정소송의 기본요건을 간과하여 각하 판결 대상임

국세, 지방세, 관세처분에 불복하려면 반드시 행정심판을 전심으로 거쳐야 합니다. 이를 거치지 않고 행정소송을 제기하는 경우 소송요건을 갖추지 못한 것으로 판정되어 본안 판단을 받지도 못하고 각하 판결을 받게 될 것입니다.